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－德国巴伐利亚州土地整理与农村经济发展对我们的启示

2004年7月11日至7月25日，受北京市国土资源局的委派，我们随国土资源部欧州考察团，就中德土地整理与农村发展项目进行了考察。在联邦德国，按照德国汉斯基金会的安排，先后参观、考察了巴伐利亚州慕尼黑工业大学，慕尼黑土地整理局，慕尼黑市艾尔丁县测绘局、建设局，艾尔丁县圣沃尔夫冈镇、Eitting镇等地，对联邦德国的土地整理、农村发展、社会制度、文化背景等方面进行了有限的接触，有了一些粗浅的认识和了解，感到他们的许多作法和经验值得我们在相应的土地开发整理工作中予以借鉴。这里现将我们的肤浅体会简单介绍如下：
一、德国巴伐利亚州土地整理的实施与农村经济社会发展的基本情况
巴伐利亚州第一个地块合并的书面文件可追溯到1250年。1886年巴伐利亚国王路德维希二世签署了第一部土地整理法。巴伐利亚州现行的《土地整理法》就是在它的基础上逐步修订完善的。
最初巴伐利亚州土地整理的规划、设计是建立在简单调查基础上的，各种图件也是简单的一览图，土地合并主要是为了更好的利用土地。随着农业结构的变化和农林业技术的不断提高，今天，巴伐利亚州土地整理除了起到协调经济、技术、生态和社会之间的密切联系外，还要兼顾不同阶层的利益。
为此，1988年巴伐利亚州政府提出了《巴伐利亚州通过土地整理与村庄更新促进农村发展的纲要》。纲要针对社会和农业结构的变化，提出以下土地整理的目标：
（1）节省农业、林业经营管理的时间和费用；
（2）通过粗放的耕作或将农用地转变成其它用地，来避免农业生产过剩；
（3）维护和规划农业景观；
（4）通过村庄更新和支持基础设施建设，促进农村发展；
（5）邀请地产主参加所有的规划和决策。
    巴伐利亚州村庄更新纲要通常针对不超过2000居民的乡村，其村庄更新的主要任务是：消除不合理的建筑物、地块，改善交通状况，以确保农场未来的发展，改善居民的生活和工作条件。
同时，巴伐利亚州农业政策的另一个重点就是在那些急需改善乡村面貌的地区进行重新规划。因此，土地整理主要完成下列任务：
（1）确保巴伐利亚州农业的竞争力；
（2）改善当地居民的生活和劳动条件；
（3）恢复、规划和维护受到破坏的农业景观；
（4）保护自然环境。

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（一）巴伐利亚州土地整理的类型
    根据联邦德国《土地整理法》，土地整理分为常规性土地整理、简化土地整理、项目土地整理、加速土地合并和自愿土地交换五种类型。
    1．常规性土地整理
    常规性土地整理的目标是改善农林业经济的生产和作业条件，并促进土壤改良和土地开发。通过全面重新安排不动产、整顿和修建道路网、更新村庄、兴修水利以及各种土壤保护、自然保护、景观维护的措施来实现整理目标，并协调整理过程中不同参与主体的权益，尽可能地为乡村地区的发展和进步创造有利条件。常规性土地整理项目由上级土地整理机关批准立项，其涉及范围可以只包括一个村或乡镇，也可以横跨几个村或乡镇。
    2．简化土地整理
    简化土地整理能够缩短整理时间，减少土地的浪费，特别是降低所需费用。因此特别适用于已进行了土地整理但需要进一步合并土地的地区，也可用于与公共工程项目相联系的用地调整。简化的土地整理项目可以在几个村庄、乡镇的一小部分，甚至独立居民点的范围内进行，也可以在已经完成土地整理的乡镇进一步归并地产，以便改善农林经济的生产和工作条件。简化的土地整理项目由农村发展管理局批准立项，并决定所采用的简化程序和方法。
    3．项目土地整理
    项目土地整理目标包括以下3个方面：（l）通过土地整理在公路、铁路、水利等基础设施建设项目中将被征用的土地分摊给较大范围内的地产所有者负担；（2）消除或减轻农业用地耕作条件方面存在的缺陷；（3）实施建设项目土地征用计划，避免强制性地征购土地。
    项目土地整理的立项审批文件由上级机关签发。对于建设项目所占用的项目整理土地，由建设单位进行货币补偿，项目建设单位支付土地整理费用以及建设项目适用法律所规定的其他补偿费用，补偿数额由有关法律规定。
    4．快速土地合并
    土地合并就是将分散的地块进行调整、归并和整合，主要是对权属的调整和地块的合理补偿。实施快速土地整理的前提：一是已经存在完善的道路网络，不需要重新修建道路；二是不需要进行大规模的水利设施建设，包括灌溉设施和排水系统。因此，快速土地合并的目标是：（1）尽快改善农林经济中的生产和作业条件；（2）为实施自然保护和景观保持创造条件。

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快速土地合并由农村发展管理局批准立项，其范围一般局限于地产所有者的地产或部分地产，不包括居民点建筑物，也不需要辅助的道路和水利建设措施。在快速土地合并中，参加者之间的补偿问题尽量通过协商办法加以解决。
    5．自愿土地交换
    土地交换是指不同的土地所有者分别将自己的地块在一定对等条件下进行相互交换的行为，在其过程中，往往先要进行交换地块的评估，最终进行等值的交换，而不是等面积的交换。自愿土地交换目的包括两个方面：一是改善农业土地利用条件，用快速、简化的方法合并农用土地；二是为自然保护和景观保持创造条件。其适合于在个别地产主之间要消除零碎地块、没有建设项目、只需少量测量工作的情况。自愿土地交换也由农村发展管理局批准立项。
    对土地所有者来说，不存在要求进行土地整理、土地合并或自愿调换土地的法律权利。对于已经提出的申请，农村发展管理局根据申请登记的先后次序决定是否列入工作计划。只有自愿调换土地不需要纳入农村发展管理局的工作计划。土地整理类型的选择主要取决于土地整理的具体内容、目标和《土地整理法》的有关规定。
    （二）巴伐利亚州土地整理的组织机构
    巴伐利亚州的土地整理由以下部门负责：（1）农林部；（2）农村发展管理局；（3）农村发展管理协会；（4）巴伐利亚州农村发展管理协会；（5）土地整理参加者联合会。
    1．农业部
    巴伐利亚州食品农林部作为最高的州一级局，领导巴伐利亚州的农村发展管理部门，监督管理各农村发展管理局和巴伐利亚州农村发展管理协会。
    2．农村发展管理局
    农村发展管理局隶属于巴伐利亚州食品农林部，作为政府部门具有监督、检查、审批的权力。在巴伐利亚州有七个农村发展管理局。每个农村发展管理局领导他们管辖区的土地整理工作和乡村发展计划，并监督参加者联合会和农村发展管理协会的工作。
    3．农村发展管理协会
    农村发展管理协会是一个农村发展管理局管辖区内的所有参加者联合会的联合体。农村发展管理协会受参加者联合会的委托，承担各联合会必须完成的任务。比如：开支、招标、建筑工程管理、购买土地和鉴定。
    4．巴伐利亚州农村发展管理协会
巴伐利亚州农村发展管理协会是七个巴伐利亚州的农村发展管理协会的联合体，它关心各农村发展管理协会共同关注的事务。
    5．土地整理参加者联合会
    位于土地整理区的所有地产主和拥有99年建筑用地使用权的租地者组成土地整理参加者联合会。它是土地整理程序的制定和执行者，制定各项用于重新规划布局土地整理区的措施，并付诸实施。
    （三）巴伐利亚州土地整理的程序
    1．土地整理的提出
    如果认为土地整理有利于改善农林业生产条件和满足农村土地利用和发展的要求，则由乡镇提出土地整理的申请，土地整理部门协同有关部门对申请进行审查。如认为已具备土地整理的条件且符合土地整理参加者利益，则可以决定土地整理。如有地产主持异议，则有权提出，土地整理部门根据详细的调查和成熟的考虑来决定具体的行动。
    2．准备工作
    土地整理前，土地整理部门要与自然保护、道路建设、水利和农业等有关部门进行协调，通过多个部门的共同规划设计，合理地解决在多个相关地区进行土地整理所涉及的自然、交通、水利及农业等问题，协调各乡镇间的关系。通过专家鉴定和土地整理部门的调查，探讨将来土地整理区发展的可能性，确定合适的边界。同时，进行有关土地整理的宣传工作。
    3．颁布土地整理决议
    根据联邦《土地整理法》第4条，土地整理部门通过颁布决议来安排土地整理。公告期间，在主要地区展览土地整理区边界图，规划的整理区通常包括居民点、建筑用地、森林、铁路、公路和水域等有关土地。除了公告外，还要以印刷品等形式作广泛宣传来引起人们的重视。

woosule

楼主此番考察分析，对于像重庆成都新特区的建设是有很好的参考意义的！

佳明

谢

nmwolf

谢谢，看了，但是，好象，还是有很多东西没有说的很明白

aawen